公募基金史话 | 基金法与监管变革

编者按

在这章里，作者支玉香带我们回顾了《证券投资基金法》诞生和修订的过程。

金融是经济的血脉，其重要性不言而喻，而它天然又是一个有很强“外部性”的行业。所谓外部性，即某个行业的运转失灵会导致广泛的经济和社会风险。

银行如经营不当，亿万储户的血汗钱将处于危险之中；投资产品如管理不当，大量投资者将蒙受巨大损失。如果是系统性的金融风险，还将导致严重的经济危机甚至社会危机。

因此，金融行业总是受到政府最严格的监管。

政府监管的权力依法获得。法分层级，最高为根本法——宪法，然后是法律，接下来是行政法规、地方性法规及部门规章。本章聚焦的《证券投资基金法》，是经全国人民代表大会及其常委会依照立法程序制定，并由国家主席签署公布的“法律”，级别不可谓不高。

在我国，重要的几个金融子行业（银行、证券、保险、信托、基金）都有自己的“专属”法律，金融的重要性可见一斑。作为较高层级的规范性文件，法律通常只对原则性、基础性的问题做出规定，具体规则制定和监管实施则由法律指定的政府机构完成，而承担此重任的，就是我们常听到的“一行两会”了

分工方面，证监会主要监管证券、基金与期货公司，银保监会主要监管银行、保险、信托、金融租赁、消费金融、汽车金融公司，人民银行主要监管支付机构和几个重要的机构间市场。要指出的是，监管不是人民银行的“主业”，它主要的任务是制定和执行货币政策，但同时负有防范金融风险、维护金融稳定的监管统筹之责。

还有一些较为细分的金融子行业，比如小额贷款、典当等，监管职能由地方政府通过各地金融监管局（以前叫金融办）行使。另外，一些监管机构领导下的行业协会，如证券业协会、银行业协会、支付清算协会，以及本章讲到的基金业协会，经监管机构授权后也可承担一定的监管职能，但协会本质是自律组织。

总之，提供金融服务必须持有牌照并接受监管。谁发牌，谁监管。反过来，合法的金融服务必然由“持牌机构”提供。 例如，支付服务只能由银行和支付机构提供，交易股票只能通过证券公司进行，个人贷款只能由银行、消费金融公司、汽车金融公司、小贷公司发放，基金只能从基金公司或持有牌照的销售机构处购买。

作为一个金融消费者，对金融监管有基本的了解，养成下单之前先搞清楚为你提供服务的是哪些机构，它们有没有相应的牌照，是一种对自己负责的态度。

历史的进程从来都不是线性的，中国基金行业有幸实现了弯道超车。

这个承载着光荣与梦想的行业一诞生就吸收了西方 70多年的制度文明，从此被打上了阳光、透明、规范的烙印。

1997年11 月14 日，国务院证券委员会颁布了《证券投资基金管理暂行办法》，这标志着公募基金的创设工作正式启动了。转年春天，首批基金公司南方基金、国泰基金等问世。

《证券投资基金管理暂行办法》短小精悍，不足5800字，但充分借鉴了海外的近百年发展积累的制度，对基金的设立、募集、交易、基金托管人和基金管理人的职责等作了详细规定。

20年后，当基金从业人员回忆行业发展时，都会回到这个公募基金行业的起点，它奠定了公募基金从无到有的基础。

至此，基金行业拉开了序幕。陆陆续续诞生了涉及到基金管理、投资、交易销售、监管等160多个相关法律、法规。这一部部法律和规章制度，从规范的角度书写了一部基金发展史。

一、《证券投资基金法》的诞生：综合立法“瘦身”

为单一投资品类立法前所未有，而《投资基金法》享受到了这样的待遇。

1999年3月3日，全国人民财政经济委员会（以下简称全国人大财经委）在人民大会堂召开了基金法起草组成立大会，《投资基金法》被列入了全国人大常委会的立法规划。这部法律规格之高，从当时立法领导小组的豪华阵营可以略知一二。全国人大财经委、证监会、原计委、科技部的主要时任领导和部分前任领导，厉以宁、张肖、周道炯、柳随年、董辅仁、戴杰，以及王春正、邓楠、陈耀先、刘鸿儒、江平等均有参与。其中，厉以宁任立法领导小组组长。

时任全国人大财经委办公室副主任的王连洲任《投资基金法》起草小组组长，他回忆当时的立法背景：“制定基金法主要是适应国退民进，进行经济结构调整的需要。”

时间拉回到1998年，朱镕基新任国务院总理，他在北京“两会”的记者招待会上讲了一番慷慨激昂的话：“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，鞠躬尽瘁，死而后已。”

朱镕基改革的决心展露无遗，其中，改革的重点是国企改革。改革实施的重要战略是国退民进，但当时我们刚刚经历亚洲金融危机，国退民进就意味着国家要逐渐从竞争投资领域退出，客观上需要风险投资基金等取代过去国有企业投资的角色；再者，政府财力不足，需要先进的金融工具即基金直接参与实体经济的建设；另外，根据WTO有关协议，入世后我国将允许设立外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行我国入世承诺，为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争，促进我国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障。

承载着如此厚重的历史使命，《投资基金法》起草时就包括了对证券投资基金、风险投资基金、产业投资基金等三类基金的制度规范。当初拟出的基金法草案，高达一百五十条。

理想很丰满，但现实很骨感。

基金法工作组第一次开会，照片由王连洲提供

从照片中，我们看到的是一派祥和，或许王连洲也没想到，往后的立法工作的推进如此艰难。

《投资基金法》交由全国人大财经委来起草，减少了部委之争，原本可以拥有更为超脱的立场。但事实上部委争议没有一天停止过，即使到了最后一刻，争议仍在。

争议的焦点是制定一部既能够涵盖规范证券投资基金、又能涵盖规范产业投资基金和风险投资基金综合的“投资基金法”，还是分别立法或者只制定“证券投资基金法”；以及监管职能由谁承担。

2000年6月，《投资基金法》起草小组在宁波开会，与会者西装革履，文质彬彬。但争论起来面红耳赤，剑拔弩张。来自香港的律师、证监会顾问梁定邦试图平息现场的紧张局面。

他提出，证券投资基金、产业投资基金、风险投资基金，这都是从资金的出口来算的，倒不如从资金的来源来算。从资金来源来分，一个是公开募集，一个是向特定对象的募集。公开的募集是公募，向特定对象是私募基金。我们对基金按资金的公开募集和向特定对象募集方式来分类规范。

私募基金，要向特定对象募集资金，需要审批、程序、监管。听完梁定邦建议如此分类后，当时国家计委（国家计划委员会，发改委前身）如获至宝，坚决要把私募基金写到基金法中，而且把计委的权利从上到下写得非常具体。而证监会的代表金旭等人则认为，根本就没必要，因为没法监管。

分歧很大，没有人或部委愿意让步或妥协。直至提交常委会审议的前一刻，争论仍在持续。

2002年2月，全国人大常委会会议中心，全国人大财经委基金法起草领导小组、顾问组以及工作组开了一次综合会议。这次会议本该是起草组向全国人大财经委提交“投资基金法草案稿”的最后定稿会。

据王连洲回忆，翻来覆去的老问题再次摆到桌面上。僵局最终由厉以宁打破。领导小组成员周道炯在与厉以宁一阵窃窃私语后,厉以宁教授决断宣布，即将体现统一综合立法的“投资基金法”最终改为单纯的“证券投资基金法”，靴子落地。

2002年8月23日，全国人大财政经济委员会副主任委员厉以宁在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，做了关于《中华人民共和国证券投资基金法（草案）》的说明，其中提到：风险投资基金和产业投资基金虽然也属投资基金，但因目前在我国处于刚起步阶段，且与证券投资基金有较大差异，经过认真讨论和研究，并征求国家发展计划委员会和科技部意见，本法调整范围也不包括这两类基金。

2003年10月28日，时任国家主席胡锦涛发布第九号主席令，《中华人民共和国证券投资基金法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2003年10月28日通过，现予公布，自2004年6月1日起施行。

《投资基金法》最终瘦身成为了《证券投资基金法》。前后耗时4年半，“投资基金法”起草工作组组长王连洲对这其中的艰辛记忆深刻，“国际、国内专家学者、业内人士以及基金投资者参与的各种讨论会、座谈会难以计数，直接或间接参与讨论基金立法的人员不下数千，专门以书面的形式征求各个省市有关单位和业务部门的意见，反复易稿不下数十次。但遗憾的是，我们提案的综合的投资基金法，最终种瓜得豆。”

参与立法的各个部委立场不一意见不一，一部法律的形成往往是博弈之后妥协的结果，有时也是监管权利分配的结果。

20年后，王连洲仍旧心有不甘。“直至现在，我仍旧坚持认为应该综合立法，使私募基金、产业投资基金、风险投资及早的纳入一个法律的保护之下，或者纳入规范之下。如果那时候给予一定法律上的认可、保护或者是导向，不至于我们国内一些优秀企业的大股东是国外资本，也不至于在今天中美贸易摩擦之际，我们处于相对被动的地位。”

然而，正如希腊哲学家赫拉克利特所言，我们不能两次踏进同一条河流。

回到基金行业本身，如果“基金法”按照当初的设想出台，那么今天的基金行业外延更大、规模更大，在经济活动中、资本市场上将承担更重要的社会分工。

二、《证券投资基金法》修订：“二读”之后意外的反转

2008年全国两会期间，央行原副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵向媒体透露，人大代表的一号议案是修改《证券投资基金法》，其中主要原因是对私募没有明确的界定和管理的原则。

此次修订可以说是继续《投资基金法》立法时未完成的事业。修订从2009年开始启动，关于股权投资（PE）是否应纳入基金法，始终是修法的最大争议点。

2011年8月23日，人大财经委员会召开第五十五次全体会议，审议并通过了草案。

全国人大常委会对法案的审议通常进行三次，俗称“三读”，“一读”听取说明，“二读”讨论，“三读”通过。2012年6月26日，十一届全国人大常委会第二十七次会议初次审议证券投资基金法修订草案，也称为“一读”。其中《证券投资基金法（修订草案）》第107条曾规定“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。同时，第171条规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”。这是首次将非公开募集基金纳入进来，并且明确了公司或合伙企业类型非公开募集参照适用该法，因此以上两条被外界认为是私募股权基金将被纳入基金法的依据。

6月26日上午，全国人大财政经济委员会

副主任委员吴晓灵作关于证券投资基金法

修订草案的说明

来源：中国人大网 李杰摄

时隔仅1个多月， 25家私募股权投资基金（PE）和创业投资基金（VC）行业协会，联名向全国人大常委会“上书”，建议不要将PE特别是VC不加区分地纳入正在修订中的《证券投资基金法》，而为其分开立法。

这25家行业协会包括中国投资协会股权和创业投资专业委员会、深圳市创业投资同业公会、广东股权投资协会、上海市创业投资行业协会等。上述行业协会最大的担心是，纳入基金法后，将令原本归国家发改委管理的VC/PE行业多了一个法定的监管者——证监会。

25家行业协会建议的理由主要有三点：作为《证券法》的下位法，修订草案将“证券”的界定权从国务院下放到证监会，这有可能导致相关机构受部门利益驱使任意界定“其他证券”的范围，以扩张监管权；其次，将VC/PE纳入基金法不符合分开立法的国际惯例；第三，将VC/PE和通常投资于二级市场的证券投资基金归并监管，有可能造成监管风险，例如导致证券基金的不规范做法侵入VC/PE行业。

但当时人大法工委认为，这一建议还需再加以考量，因此“二审”仍采纳了人大财经委的意见，维持私募股权基金入法的方向。2012年10月23日，基金法“二读”，107条和171条都未做修改。

意料之外的是，“二读”之后，出现了反转。在此后的征求意见中，国务院法制办转而倾向于25家协会的意见，认为PE不要入法。

在意见存在分歧的情况下，吴晓灵等人最后做了妥协。最终在两个月后的“三读”版本中，人大法工委新增“公开发行”四个字。

即对“非公开募集基金财产的证券投资”的定义，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额，以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

这也令修订后的《基金法》变成一部没有明确将PE/VC纳入调整范围的法律。前前后后4年的修订之路，临门一脚却与股权投资失之交臂。

全国人大常委会2012年12月28日表决通过《证券投资基金法修订草案》。修订后的《证券投资基金法》于2013年6月1日正式实施。

“最理想状态是把PE纳入到《证券投资基金法》当中”，吴晓灵曾向媒体记者表达过这一遗憾。她坚持认为，私募股权投资与私募证券投资都是金融活动，都是募集资金。金融监管的准则不是关注市场主体把这些资金投到什么方向，而是关注它是集合多数人的钱在做投资，还是集合少数人的钱在做投资。

吴晓灵的不甘心，王连洲感同身受：“我看到吴晓灵已满头白发仍在奔走忙碌，看到她哽咽中眼泪夺眶而出……虽然《证券投资基金法》修订时留有遗憾，但又将其推进一步。”

历史的进程是缓慢、曲折的，但最终也是螺旋上升的。

后来吴晓灵仍在呼吁并推动将《证券投资基金法》修改为《投资基金法》，即将私募股权投资基金和另类投资纳入《投资基金法》。

不过，2013年6月1日新的《证券投资基金法》实施之后，当月，中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确由证监会负责包括创业投资基金在内的私募股权基金的监督管理；2014年1月，证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理，并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作。2014年6月、2018年10月证监会先后发布了《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令[105]号）、《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法》均将股权基金纳入管理。

而国家发改委2011年发布实施的《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》于2013年8月失效；发改委2011年发布实施的《关于促进股权投资企业规范发展的通知》于2016年6月失效。

证券投资基金法及修订时间

三、万能基金子公司：从疯狂扩张到戴上“紧箍咒”

从1998年《证券投资基金法》的制定到《证券投资基金法》的修订，关于股权投资是否纳入监管的争议持续了13年之久。然而，基金子公司的设立无意中改变了格局。

2012年6月7日，时任证监会主席的郭树清在中国基金业协会成立大会上发表了题为《我们需要一个强大的财富管理行业》的讲话。

郭树清提出，基金管理公司要加快创新发展步伐，坚持从实体经济需要出发，通过设立专项资产管理计划，投资实体资产，扩大专户产品的投资范围，服务实体经济。

他强调证监会将继续加强基础制度建设，争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展。

随后，郭树清在《行政管理改革》2012年第10期发表署名文章《我国资本市场的成就、问题和前景》，并指出，加快修订《证券投资基金法》，争取在拓宽基金公司业务范围、扩大基金投资标的等方面取得突破性进展。

事实上，相关部门已经在行动。

2012年9月和10月，证监会先后发布了修订后的《证券投资基金管理公司管理办法》、《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》以及《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》。

这三部法规允许基金公司成立子公司开展专项资产管理业务，使基金公司的投资领域从原有的上市证券类资产拓展到了非上市股权、债权、收益权等实体资产，拓展了基金公司的业务范围，公募基金开启了非上市股权的正面战场。

基金子公司如雨后春笋，2012年11月，证监会批复通过了3家基金子公司，12月有9家基金子公司获批。2013年子公司继续迅速扩容，一年共有50家基金子公司成立。

基金公司争先恐后设立子公司，是因为子公司在彼时成为了万能神器——除了不能吸收存款发放贷款外，券商、信托等公司很多业务，基金子公司都能做，子公司似乎成为了全能型牌照。

有业内人士戏称，就像是在泳池里游泳，子公司可以随便游，自由泳、蛙泳、蝶泳，只要游得开心就好，公募基金则必须在一个轨道进行游泳比赛。

最关键的是，2016年前，《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》只对基金子公司的注册资本有限制（不低于2000万元），而没有对业务提出风险资本和净资本的对照概念。而竞争对手，券商及信托均有明确的风险资本和净资本的要求。

由于没有资本金约束，成本低，基金子公司大干快上。

2012年-2016年基金子公司成立数量

来源：证监会

子公司扩张的主力是通道业务。

通道业务并无有官方定义，一般是指银行为解决资金出表，将资金委托给券商或基金成立定向资管或者一对一产品计划，但具体资管计划的管理权仍然掌握在银行手中，券商基金等机构仅仅充当通道，通道业务的核心是管理责任的让渡。

资本市场是人性的放大器。在利益的驱使之下，子公司业务愈发膨胀，其中多半是通道业务。据方正证券统计数据显示，2014-2016年，基金子公司通道产品管理资产规模占比分别为59.6%、62.7%和71.1%。

通道业务无关创新，甚至有基金子公司领导调侃，子公司成为了劳动力密集的产业，所需的业务知识储备和专业技能并不高。也有基金子公司领导感慨公司业务火爆，一位专门管盖章的职员，一天要盖1000个章。

让渡管理责任的结果是风险违规事件不断发生。

2014年2月24日，证监会发布了《基金管理公司从事特定客户资产管理业务子公司内控核查要点(试行)》，对包括公司治理、项目管理、销售管理、风险管理与监察稽核、运营管理、公司财务、人员管理、信息技术、风险隔离与利益冲突防范、母公司管控等十个大项，涵盖的基金子公司内控核查细则进行了规范化的说明，并督导基金公司及其专户子公司应积极配合会计师事务所的内控核查工作。按照证监会基金部的要求，内控评价报告的报告期为每年1月1日至12月31日，报送期限为上一年度结束后6个月内。

2014年4月26日，证监会又发布了《关于进一步加强基金管理公司及其子公司从事特定客户资产管理业务风险管理的通知》，开始排查基金子公司的风险并规范业务。通知要求不得开展资金池业务，需切实做到资金来源与运用一一对应，确保投资资产逐项清晰明确并定期向客户披露投资组合情况。另外，提升子公司设立的门槛，对于基金管理公司成立不满一年或者其管理的公募基金规模低于50亿元的，证监会将暂缓审核其设立子公司的申请。

2014年8月29日，证监会通报了对万家共赢、金元百利和华宸未来三家基金子公司的处罚情况，并指出其他公司“存在委托不具有基金销售资格机构销售资产管理产品、在其管理的不同资产管理产品之间进行违规交易等问题，有些公司的分级资产管理产品还涉嫌及利益输送、内幕交易等违法行为”。

子公司已经感受到了来自监管的压力。2014年9月12日，证券公司、基金公司及其子公司的“资产管理业务座谈会”在郑州召开。据说，时任证监会主席助理的张育军对各位基金公司高管狠狠训话，并强调了必须牢守住八条底线。

基金子公司的风险逐渐暴露，监管政策再度密集出台，加强了对基金子公司的监管。

2015年3月5日，中国基金业协会发布了《证券期货经营机构落实资产管理业务“八条底线”禁止行为细则(2015年3月版)》。再次重申，禁止开展资金池业务；同时规定分级资管计划的杠杆倍数不得超过10倍。

2015年是跌宕起伏的一年。年初，政策利好不断、流动性宽松，A股牛市登场。场外配资异常火热，其中基金子公司参与了配资业务。高杠杆的配资加速了牛市走向疯狂。很快，证监会开始了一系列现场检查。同年11月6日，证监会通过例行发布会宣布对7家证券、基金经营机构采取行政监管措施，被处罚的原因，主要是为场外配资提供便利等违规行为。

监管层使出的大招是2016年陆续出台《证券期货经营机构私募资产管理业务运作管理暂行规定》、《基金管理公司子公司管理规定》、《基金管理公司特定客户资产管理子公司风险控制指标管理暂行规定》等相关规定。严格的净资本占用机制控制了基金子公司疯狂扩张的步伐，子公司相较信托公司、券商资管等优势不复存在。

基金子公司的规模数据是政策监管的有力注脚。

2014年-2018年6月基金子公司及基金公司规模对比

数据来源：中国基金业协会

按照年度数据来看，基金子公司专户管理规模在2016年年底为10.50万亿，截至2018年6月，基金公司子公司专户业务管理资产规模为6.12万亿元。从2016年年底到2018年年中，一年半时间里，基金公司子公司专户业务管理资产规模下降了4.38万亿元，降幅为41.71%。

回顾子公司的发展，监管层从2014年陆续强调禁止资金池，控制通道业务。但“重赏之下必有勇夫”，在利益的驱使下，仍旧有子公司不断挑战监管底线，直至监管利剑出鞘才收手。

2017年5月19日的新闻发布会上，中国证监会新闻发言人张晓军首提全面禁止通道业务，强调不得让渡管理责任。

2018年4月27日，央行正式发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，即业内统称的“资管新规”落地，这宣告着子公司的通道业务彻底终结。

来自:证监会、中国基金业协会

基金子公司短短6年的发展路径，也是国内金融体系运行生态的真实缩影。

在金融体系分业监管的现状下，虽然都是理财市场，但银监会、证监会、保监会等监管部门各自管辖下属机构，在开展理财业务的投资者范围、产品准入、募集方式、信息披露、资金托管、产品销售、税收政策等方面监管标准各异。这导致的结果是，一方面有监管重复、监管交叉和监管真空的情况存在，监管成本较高；另一方面，引发监管套利行为，不利于公平竞争。

通道业务正是利用不同规则来规避监管的产物。在间接融资仍占主导的大背景下，一方面银行面临着资本充足率、存贷比、信贷政策等约束，另一方面高收益债、ABS和股权融资等标准化直接融资产品的供给又远不能满足实体企业的需求，而不同机构资管业务的监管标准又不统一，这就催生了通道业务的快速发展。

如今，资管新规出台，无论是子公司还是其他金融机构，大家都回到统一规则，重回用真本事吃饭的道路。

四、中国基金业协会：自律方得进步

2012年6月6日，中国基金业协会应运而生。

翻阅《证券投资基金法》可以发现，其专辟一章，明确协会的法律地位、行业属性和法定职责。

中国证券投资基金业协会在京成立

根据基金法，基金管理人、基金托管人应当加入基金业协会，基金服务机构也可以加入基金行业协会。

在基金业协会的带领下，基金公司做了更多的尝试和创新。比如，基金公司专业人士持股、FOF基金、养老目标基金落地等。

协会一直大力推动发展公私募FOF，为理财资金对接资产管理创造条件。基金业协会成立以来，积极组织研究境外FOF监管措施，编纂《私募证券类FOF基金手册》，在《声音》内刊发表《美国证监会对基金中基金投资的监管规定》，推动《基金中基金（FOF）运作指引》出台。2017年9月，6家基金公司拿到首批FOF批文，媒体称之为公募基金2.0时代到来。

公募助力养老金第三支柱建设，基金业协会功不可没。据了解，中国基金业协会副会长钟蓉萨为了让财政部、人社部等部委领导了解公募基金，到处送管理学大师德鲁克的《养老金革命》，这本书的主要观点是把养老金交由基金管理人，由基金的形式持有上市公司股权，通过没有硝烟的战争,没有阶级斗争,实现养老金持有生产资料的公有制。

基金业协会曾持续参与、推动我国养老金制度的顶层设计，重点是第三支柱个人养老账户制度建设。基金业协会联合行业力量，陆续研究撰写《养老金改革与资产管理行业白皮书》、《国外雇主养老金发展及对我国企业年金的启示》、《关于职业年金投资管理制度设计的若干建议》等26份报告，积极向财政部、人社部等相关部门建言献策。协助证监会机构部参与《基本养老保险基金投资管理办法（征求意见稿）》的意见反馈，充分表达行业专业能力和发展诉求。2018年8月首批14只养老目标基金获批，协会的推动终于开花结果。

私募基金方面，2014年1月，证监会授权基金业协会负责私募投资基金自律管理，并依法开展各类私募投资基金管理人登记和基金备案工作。基金业协会也开始对私募基金开门迎客。

基金业协会开始按照《基金法》的规划和设计，履行私募基金的登记备案业务。协会制定了包括《私募基金管理人登记和基金备案办法》、《私募基金募集行为管理办法》、《私募基金信息披露管理办法》、《私募基金从事投资顾问业务管理办法》、《私募基金托管业务管理办法》、《私募基金服务机构管理办法》、《从业人员管理办法》等自律规则。

2014年2月5日，协会开始履行登记备案手续。但在初期，基金业协会“人气”不旺，所以，基金业协会大开大门甚至奖励前来登记的机构。登记的机构中，既有私募证券，也有私募股权。

2014年2月5日到2014年12月22日，登记机构和产品备案均没有门槛。同时，协会还给登记的金融机构颁发证书。在此期间，平均每个月有745家机构登记，1563支产品备案。

随着备案数量的激增，协会动态进行了微调，对不含资产管理字样的互联网、科技公司不予以登记。不过，2014年的12月22日到2016年的2月5日，这个阶段依然不设门槛，进行全口径的登记和备案。据洪磊讲述，在机构的登记最高峰的时候，一个月2000家机构，至少1500家只是产品登记备案。

但此时摆在协会面前有个两难的问题：一边是来备案的机构快速扩容有可能带来金融风险，一边是一旦设定了备案条件，那么就会被诟病，作为行业自律的基金业协会设定了行政许可。

处于两难境地的基金业协会向证监会汇报了这一困境。2015年的9月份，证监会牵头带领协会的私募部、法律部走访国务院法制办，要求认定登记备案的性质。据《证券投资基金法》修订版第10条，明确私募基金的登记和备案是属于自律管理的范畴，同时明确了自律管理和行政管理有五大不同，其中有一个重要的不同，就是自律管理可以在行政法规之上制定自己的规则，但是这个规则只要按照协会的章程来履行就可以。

对基金业协会而言，制定规则合乎法规。2016年2月5日，基金业协会发布了《私募投资基金管理人内部控制指引》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，这也将私募基金推进了第三个阶段。这一阶段，所有来基金业协会备案的机构，都需要提供法律备案书；要求机构具备具有基金从业资格的人员；登记的机构，如果6个月不能完成产品备案，取消其公示。

办法出台之后，26000家机构被筛选到剩下13000家，登记机构的质量大幅度提高。

机构的登记逐步走上了愈发规范的道路。2017年，基金协会完成了AMBERS系统合并的工作，使得登记注册更加便捷、阳光、透明、严格。与之同时，协会也加大了对机构的年报审计力度，2018年底一共有35000家会计事务所为19336家私募基金管理人提供了经审计的2017年度的财务报告。

基金业协会也在不遗余力地推进公示。协会现在对外公示了24批482家失联机构，注销了158家，同时对3827家未按时履行信息报送业务的机构列入了目录，并进行了公开公示。

“中国财富管理50人论坛”2018年年会在京召开图片来源：中国新闻网

2018年10月15日，中国基金业协会会长洪磊在“中国财富管理50人论坛”上表示，后期的发展中，中基协将会对私募基金管理人通过“白名单”的方式进行约束，以保证行业发展的工作能够顺利进行。

从2012年6月成立至今，中国基金业协会从无到有，带领协会会员走上更加健康、快速发展的轨道，顺利承接基金法和证监会有关职责授权，构建行业服务自律基本格局，为行业融合发展奠定了良好基础。

二十弱冠，花开无声。1600多页法律、规范、通知、规定是基金20年的缩影，这其中折射出行业的成长，也透视出成长中的曲折，有基金公司不能僭越之规则，也有监管层呵护行业成长之指引，有博弈也有妥协。

康德曾感言：“有两事充盈性灵，思之愈频，念之愈密，则愈觉惊叹日新，敬畏月益：头顶之天上繁星，心中之道德律令。”正是这1600多页的律令，让基金成为基金。

作者：支玉香，前财经媒体人，曾就职于《每日经济新闻》、《21世纪经济报道》。

参考资料：

洪磊：蓟门论坛讲话（2018年9月）

任泽平：《基金子公司：3 年 10 倍的规模增长奇迹与风险》（2017年5月23日）

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